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        存款保险制度中道德风险问题反思

        一、引言

        2008年次贷危机发生后,诸多国家的存款保险制度都进行了应急的调整,例如扩大承保范围,提高承保限额等等,对于抑制危机的进一步扩散和加剧,起到了至关重要的作用。次贷危机过后,各国认识到存款保险制度的巨大价值,纷纷改革或建立存款保险制度。2015年2月,中国人民银行发布《存款保险条例》,预示着经过十多年的研究和争论,中国的存款保险制度终于出台。但是,人们在普遍认同存款保险制度对于维护金融稳定作用的同时,十分担心存款保险制度会加剧道德风险。各国在建立存款保险制度时,都必然伴随着降低道德风险的考虑和措施,这似乎已经成为了一种放之四海皆准的公理。2009年6月国际存款保险机构协会(IADI)和巴塞尔银行监管委员会联合发布《有效存款保险制度核心原则》,更是将降低道德风险上升为存款保险制度的核心原则之一。存款保险制度设计,都要优先考虑降低道德风险的因素,①似乎对有关存款保险和道德风险的问题做了权威的总结。我国许多学者同样赞成这一观点,绝大多数有关存款保险制度的文章中,都提出了降低道德风险的意义、措施等内容。②但是,有关存款保险制度和道德风险的问题,看似必然正确的结论,仍然有进一步探讨和研究的必要。道德风险的概念,并非出自银行法领域,而是来自保险法上的概念。要厘清道德风险的内涵,可以从三个层面来理解。第一个层次是原始含义,即作为保险法上的一个专有名词。根据《元照英美法词典》的定义,“道德风险是保险业务用语,指由于被保险人为获得保险赔偿而损坏其财产,或放任其被毁坏,使保险人承受可能的风险”。①在《布莱克法律词典》中,道德风险是指在保险领域中被保险人故意破坏或者放任财产的毁坏,进而获得赔偿,使保险人遭受损失。被保险人在烧毁投保财产时可能获得利益也可以成为道德风险。②这一层面的道德风险,并不在本文的讨论范围之内。第二个层次是在银行法领域中的道德风险。在银行法领域中,一般的道德风险是指一方采取风险行为或者采取不负责的行为,而让另外一方承担由此带来的后果。这种情况,在银行法领域中经常出现。股东可以为了追求高额利润,操纵银行从事高风险活动,如果发生损失则由政府来买单。高管为短期的高额薪酬,不顾银行的长期利益。这种层面的道德风险,是由银行的特殊性所决定的,难以消除。第三个层次是存款保险制度中的道德风险。美国存款保险制度中的道德风险是指存款保险制度可能产生过度的风险激励,促使承保银行承担过度风险,但是风险承担者自身不必直接承担损失,损失由保险机构进行填补,因而实施过度风险或过度危险行为。③另外,在受联邦存款保险的金融机构中存款的存户,没有动力去监督债务人的行为,因为他们可以获得联邦存款保险的赔偿。④从以上三个层面的含义来看,保险需要研究的是银行法中的道德风险和存款保险制度中的道德风险。正是由于两者的联系紧密,造成了两者的混同,人们更多地会将银行法领域中原生的道德风险,与存款保险制度中的道德风险混为一谈。因此,研究和分析道德风险问题,必须给予明确的界定。然而由于二者的混同,会造成研究上的困难。

        二、道德风险的理性认识

        正如前文所述,存款保险制度的道德风险需要不断分析解构,放在不同层面予以探讨,而不能模糊混同不同的层面的问题。银行的特殊性是道德风险产生的基础,道德风险已经成为了银行的先天缺陷。基于这种特殊性,银行及银行监管的一系列制度,都会产生道德风险。道德风险并不是存款保险制度建立以后才出现的,道德风险早已存在于银行体系中。除了上述三个层次的道德风险内涵以外,还有其他几个方面的原因,可能影响对道德风险的评价。一是不同人群的反应,包括银行的股东、存款人和管理层,可能产生的影响。二是金融安全网中三大制度―――审慎监管、最后贷款人和存款保险,对道德风险产生的影响。然而,正是不同层次的道德风险、不同的人群和不同的监管制度,最终使得道德风险问题成为各方综合作用的结果,造成人们难以正确认识道德风险。银行的审慎监管,会带给人错觉,认为银行在审慎监管之下必然良好运行,造成存款人、债权人怠于关注银行的运营状况。而银行监管机构,为了自身的声誉和政绩,不允许银行出现失败。一方面放纵银行,千方百计为银行利益服务,另一方面,当银行出现危机时,又不得不救助银行。而最后贷款人制度,更是让银行的股东认为,可以放心从事风险活动,获取高额利益,当银行出现危机时,中央银行必然会出手救助。此外,不及时的问题银行处置制度也会增加道德风险。当银行已经损失严重,急于翻盘之时,将与赌徒无疑,必然进行极高风险的赌博行为。银行股东,如其他行业的股东一样,对银行仅以出资为限承担责任,但是如果银行获利,股东的利润在理论上却是无限的。股东有强大的动力,推动银行进行高风险的活动。无论有没有存款保险制度或者是金融监管制度,这种推力都一直存在。存款人对于自身存款的安全无疑最为关心,因此问题银行将会面临存款人提取存款的压力,体现出市场对银行的约束,进而可以促使银行妥善经营,避免发生风险。然而众多存款人的提款汇集成群体行为,就是所谓的挤兑风潮。无论银行好坏,由于银行自身特定的资产负债结构,都无法抵御挤兑行为。然而存款人在没有存款保险制度时,是否就会更加关心银行的运营,通过对银行资质好坏的判断来决定选择哪家银行呢?实践中难以出现这种状况。由于银行与存款人的信息不对称,存款人难以了解银行的状况,不可能对银行做出挑选。当存款人和利益相关者相信,他们的损失无论如何都会得到保护,并且相信承保银行不会倒闭时,他们就不会关心承保银行的风险行为。而决定存款人是否选择一家银行服务的原因,更多地集中在便利程度和收费高低方面。因此,无论是否有存款保险制度的存在,存款人都可能漠视银行的风险状况,而存款保险制度的建立,只是理论上会加重这一状况。正是由于众多国家在建立和改革存款保险制度时,不能清醒地认识道德风险问题,笼统地看待由存款保险制度引发的道德风险,赋予存款保险制度过重的义务,寄希望于通过存款保险制度本身去解决银行业全领域的道德风险问题,最终的结果不仅导致存款保险制度的扭曲,还可能因此引发负面效果。探讨存款保险制度引发的道德风险,很难将存款保险制度增加的道德风险,与原有就存在的道德风险割裂开来。无法直接简单和量化地得出结论。因此,不能将银行体系中固有的道德风险,全部强加于存款保险制度身上。凡是谈及道德风险,都不应该将道德风险孤立地放在存款保险制度中进行衡量。存款保险制度仅仅是在原有的基础上,增加道德风险的数量而已,而没有改变道德风险的形成。必须用存款保险带来的道德风险的增量(incrementalamount)对其进行批评,而不能使用总量(absoluteamount)。②完全依赖存款保险制度来抑制道德风险的发生,本身就是本末倒置。存款保险制度就是以一定程度的道德风险为代价,换取金融系统的稳定。

        三、存款保险制度的目标定位

        存款保险制度的目标定位,处于一种扩大的趋势。国际组织和各个国家,似乎希望存款保险制度承担更多重任。对于存款保险制度的目标和功能,曾经服务于世界银行的专家吉莉安•加西亚(GillianGarcia)在1996年的研究报告中进行了总结,认为存款保险制度的目标主要包括:“

        (1)通过建立立即支付或将存款人投保存款转账的机制为小额存款人提供保护;

        (2)通过建立可严格而迅速地解决问题银行的框架,处理个别银行的问题以避免危机的传播,从而加强公众的信心和银行系统的稳定;

        (3)增加储蓄并刺激经济增长;

        (4)确保小银行和新建银行能够与大型银行或国有银行进行平等的竞争;

        (5)限定政府在正常时期对失败银行所承担的损失;

        (6)要求其他银行分担失败银行的解决成本。”在2012年金融稳定委员会(FSB)的《存款保险制度专题报告》表格“公共政策目标”中,汇总了众多成员方存款保险制度的目标,下表节选了部分国家和地区存款保险制度的目标:从上述研究可以得出结论,各国当前更多地将存款保险制度的目标定位为确保金融稳定,同时根据本国存款保险制度的特点,赋予存款保险制度一些额外的目标。只是由于不同国家存款保险机构的职能不同,有的只承担提款机的功能,只负责收取和支出存款保险金;有的还承担一定的金融监管和问题银行处置功能,如美国联邦存款保险公司。但是其核心目标,都是保护存款人和维护金融稳定。2009年6月,巴塞尔银行监管委员会和国际存款保险机构协会联合发布了《有效存款保险制度核心原则》(以下简称《核心原则》),共确定了18条核心原则,分为10大类。其中的“设立目标”中包括核心原则二“降低道德风险”,即存款保险制度应基于适当设计并透过金融安全网相关要件之配合,确保降低道德风险。2013年5月,国际存款保险机构协会发布《有效存款保险制度强化指引:降低存款保险道德风险》,全面阐述了国际存款保险机构协会有关降低道德风险的原则、措施和经验。而在国际存款保险机构协会其他一系列的文件中,随处都可以看到道德风险的影子。存款保险制度的目标定位,对于存款保险制度的设计具有决定性的作用。无法确立正确的存款保险制度目标,将会导致存款保险制度在设计中误入歧途。随着存款保险制度的不断发展,存款保险制度的目标也在增加。然而,存款保险制度最初具有的首要目标,应该作为存款保险制度设计的基础。现代存款保险制度,源自1933年银行危机后的美国。存款保险制度最初的目的就在于防止银行挤兑,增强存款人信心,进而防止风险传递和蔓延,防范系统性的风险。是否应该将降低道德风险纳入到存款保险制度的目标中,值得商榷。可以肯定的说,道德风险必须得到控制,但是不应该将这个问题上升到存款保险制度的首要目标。国际存款保险机构协会(IADI)认为,在正常状态(ingoodtimes)下,存款保险要在维持金融稳定和降低道德风险之间进行平衡。两者不应该是并列的,需要进行权衡取舍。降低道德风险,并不是要存款保险制度去降低已经存在于银行体系中的道德风险,而是应该控制道德风险在存款保险制度建立后的增量。确保存款保险制度能够有效运行,金融风险不至于积聚和爆发,维护金融稳定的限度之内。

        四、存款保险制度发挥作用的前提条件

        有关研究表明,虽然许多国家正在积极努力建立存款保险制度,但是很多发展中国家存在的问题是没有一个稳健的银行系统,这些国家建立存款保险制度应该缓行(goslow)。只有具备以下条件的国家才能够建立存款保险制度:第一,稳健的银行系统;第二,有效的审慎监管;第三,充足的保险基金。存款保险制度的建立仅仅是一个开始,它对银行业的发展和制度环境等因素提出了更高的要求。如果不能满足一系列的先决条件,存款保险制度即使建立也不可能带来金融的持久稳定,反而可能削弱市场约束,加剧道德风险,加重金融系统的脆弱性,效果适得其反。而我国目前还处在继续深化金融改革的阶段,有诸多不同于其他国家的特点。例如,我国目前工农中建交五大银行所拥有的资产,甚至超过银行业资产的一半以上,如此严重的集中程度,对存款保险制度有效运转也是一种挑战。综合考虑我国目前的国情,以下几个方面是我国建立存款保险制度的应该考虑的前提条件:第一,改进金融安全网制度。金融监管是保证金融稳定的重要机制,也是约束银行过度的风险承担,降低道德风险的重要基础。2010年12月,巴塞尔银行监管委员会和国际存款保险机构协会联合发布了《有效存款保险制度核心原则―――评价标准》,其附件三为“关于有效存款保险制度前提条件的评价步骤”,要求有效存款保险制度尚应该考虑其他外部因素及先决条件。这些先决条件中虽然很多不属于存款保险制度范畴,但是仍然会直接冲击存款保险制度的运作。相关应考虑的项目包括:持续评估经济及金融体系状况;金融安全网各机构的健全治理;审慎的法规及监理;完善发展的法制基础和会计披露制度。第二,设计问题银行的处置。存款保险制度的建立被认为是问题银行处置的基础条件。如果没有建立起相关配套制度,存款保险制度也难以单独发挥效果。然而遗憾的是,我国多年前已经在酝酿银行破产处置条例,但是至今没有出台。2012年10月,巴塞尔委员会修订的《有效银行监管核心原则》中的核心原则15“及早发现、立即纠正和处理措施”,认为改进金融监管,完善问题银行处置制度,应及时发现问题和采取措施。以其中的立即纠正行动为例,最早是由1991年美国《联邦存款保险公司促进法》提出的。这对于降低道德风险有着重要的作用,当银行没有可损失的时候,就只能拿银行做赌注。这一点在1980年代的美国储贷机构危机中反映得尤为明显。当时的监管机构为了能够延续储贷机构的生存,提出了监管资本的概念,允许储贷机构降低了资本充足率,结果造成处理时间延误。在此期间,储贷机构大量从事高风险的业务,寄希望于能够挽救自身,造成的结果是大量的高风险业务带来了无法弥补的损失,最终导致了整个行业的崩溃,也使监管机构本身被撤销。遗憾的是,我国的《存款保险条例》中,只是提及了早期纠正行动,但是对于具体操作的程序、职权和启动条件等,却没有具体的规定。问题银行的处置,对于银行业的优胜劣汰,充分发挥市场约束和降低道德风险具有重要的作用。同时,由于银行本身的特殊性,完善的处置措施,可以将对市场的冲击降至最低程度。第三,完善银行公司治理结构。银行公司治理不仅在传统公司治理结构中具有重要作用,对于公司的运营效率和秩序也十分重要。同时,银行公司治理对于金融监管具备不可替代的作用,银行公司治理是监管制度在银行中落实的基础。《有效银行监管核心原则》其中的第14条核心原则“公司治理”是一个新独立出来的核心原则,这条原则将原有的与公司治理相关的评价方法中的必要标准整合在一起,并且给予公司治理更多的关注,将公司治理作为银行安全和稳健运行关键因素的全新核心原则在此次修订过程中被确立下来。有效的银行公司治理可以增强有效的风险管理和公众对于个别银行和银行体系的信心。银行的好坏并不单纯依靠银行的利润多少来决定,而是银行的利润要与银行所承受的风险相关,即银行必须管控风险,在风险和利润中寻求平衡,而不是片面地追求利润。无论设置多少制度,最终能够起作用的还是人,尤其是银行中的股东、高管等。因此,必须在银行内部建立正确的激励机制,而这方面最有价值的是要建立起正确的薪酬激励制度。原有的薪酬制度无法与银行的风险相关,仅与银行短期业绩挂钩,造成高管人员不顾银行长期利益,而只关注短期回报,忽略银行风险的累积,甚至对此不闻不问,导致全行业风险的聚集,最终危机爆发。为此,《有效银行监管核心原则》第14条“公司治理”部分,设置专门条款规范薪酬制度。其中第7款规定,“监管机构应该确定银行的董事会积极审查银行和银行集团薪酬制度(compensation)的设计和运转,并且该制度产生适当的激励,与银行承担的审慎风险相适应。该薪酬制度,以及有关的业绩(performance)评价标准,应该与长期目标和银行的财务状况相符,并且一旦发现缺陷就应立即修改”。

        五、道德风险与存款保险具体制度设计

        虽然存款保险制度的前提条件,对于存款保险制度的成败意义重大,但是存款保险制度本身的设计同样重要,一旦具体制度的设计不当,将会严重影响存款保险制度的实施效果。在目前众多的存款保险制度设计中,可以达成共识的主要有两点:显性存款保险制度和事前设立存款保险基金。第一,应该设立显性存款保险制度,而不是隐性存款保险制度。显性存款保险制度是指有明确的法律法规规定的存款保险制度,而隐性存款保险制度是不存在明确的法律规定,但是政府会在银行倒闭之时偿付存款人的存款。隐性存款保险制度弊端太多,目前主流意见认为应该建立显性存款保险制度。第二,应该事前设立存款保险基金,而不是事后设立存款保险基金。事前设立存款保险基金可以增强存款人信心,加强存款保险制度的可确定性。而事后设立存款保险基金存在不确定性,并且可能存在处置的延迟性。事后筹措资金还可能带来好银行向坏银行补贴,并且在筹措资金时可能存在困难。然而其他一些制度,经过多年的实践,被认为存在缺陷,无法达成目的。有些曾经被认为可以降低道德风险,加强市场约束的制度,最终也不得不改变。这方面共同保险(co-insurance)是一个典型的例证。许多国家都曾经采用共同保险这一制度,即在存款保险限额范围内,存款保险只提供部分保护,而存款人要承担剩余部分的可能损失。无论存款保险制度的承保额的高低,存款人都必须有部分的损失自己承担,例如某存款人的存款为3万欧元,则其中90%由存款保险机构承保,不会发生损失,另外10%由存款人自己承担风险,一旦发生损失,将得不到补偿。这种制度的初衷,就是为了要求存款人能够关注银行本身的状况,不要漠视银行的风险,通过存款人的行为,来约束银行的风险负担。但是,先不提存款人是否有能力、有意愿、有动力承担市场约束的作用,仅仅是这小小的一部分损失,对于存款人的心理和行为的影响,就可能使制度设计的目的被扭曲。实际上,存款人根本无法接受自身存款的任何一点损失,不要说是本金的一个比例,即使是存款的利息损失,存款人也不愿意接受。甚至是,即使最终可以获得本金,但是要拖延一段时间,要经由处置机构的确认和手续之后,才可拿到全额存款;即便这种情况,存款人也根本无法接受。那么,存款人的最优选择,就是一旦有风吹草动,便在第一时间到银行提现。这种行为将会形成群体效应,直接形成存款保险制度要极力避免的挤兑风潮。然而实际上,要让存款人发挥市场作用,就会产生这种挤兑的风险。共同保险带来的效果,与存款保险制度的目的相左,因此共同保险的实际价值就大大降低了。正因为如此,英国在2007年取消了金融服务补偿机制(FSCS)中的共同保险机制。金融稳定委员会对次贷危机的教训总结后认为,应该取消共同保险。另一种制度是限制承保限额。其目的是希望银行的存款人,能够发挥市场约束的作用,控制银行的高风险行为。但是这一设想的实现,面临三大困难:第一,大多数存款人,但凡有一点存款可能损失,就会参与银行挤兑,让存款人发挥市场约束的作用,可能会诱发存款人进行挤兑,进而威胁金融稳定;第二,多数的中小存款人,缺乏相应的能力和信息以发挥市场约束的作用;第三,公司存款人有能力发挥市场约束作用,但是这么做的成本太高,阻碍了他们如此作为。全额保障在处理银行系统性风险的恐慌性挤兑和维持稳定金融方面,具有良好效果。全额保障对抵抗系统性风险确实是有效工具,但却存在极高的道德风险,因此是一种危机阶段的过渡性措施。经统计,次贷危机期间,大量的国家采取全额承保(blanketguarantee)的做法。2008年10月2日美国国会表决通过《稳定经济紧急法》(TheEmergencyEconomicStabilizationActof2008),并于10月3日经美国总统签署生效。该法将美国联邦存款保险承保最高额度,由10万美元(本金加利息)提高为25万美元,此项暂时性保障期限为一年(美国国会于2009年5月修订,延长4年至2013年底止)。另外,联邦存款保险公司可以向财政部借贷的金额,在2009年底前可无限制提高,以确保联邦存款保险公司的流动性足以应对银行倒闭时支付储户的存款。这一做法众所周知,必然会带来道德风险的增加,可是,在危机时期,这一做法确实对于维护存款人信心,确保金融系统稳定,起到了重要的作用。2010年12月,巴塞尔银行监管委员会和国际存款保险机构协会联合发布的《有效存款保险制度核心原则―――评价标准》附件四“存款保险在危机和系统性危机中的角色”中指出,存款保险制度在危机时的目标十分简单,即保护存款人和维持金融稳定。在这次金融危机的过程中,存款保险所具有的促进金融稳定的角色,远远地优先于降低道德风险的考虑。由以上分析可以得出结论,存款保险制度自身的设计同样十分重要。对于存款保险具体制度的设计,应该考虑是否会增大道德风险,尤其不能起到适得其反的作用。国际社会经过多年的实践和研究,形成了一系列有效的制度经验。这些都值得我国充分的借鉴和吸收。

        六、结束语

        存款保险制度必将会使中国的金融制度改革进一步深化,也必将推动中国金融业建立起更加市场化的规则。但是我国在建立存款保险制度时,必须充分考虑我国的实际国情,同时参考国际经验,构筑符合我国需求的制度。第一,应正视我国银行市场中,大型国有银行相对集中,所占市场份额巨大的现实,充分考虑可能带来的负面影响;第二,我国应确立正确的存款保险制度目标,坚持防止银行挤兑为核心目标;第三,应该理性看待降低道德风险,一方面,通过完善银行监管和银行公司治理等前提条件,限制道德风险发生,另一方面,在存款保险具体制度中,借鉴有关经验,适当考虑降低道德风险的发生。

        作者:颜苏 单位:北京工商大学

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